Democrazia e potere: una questione di distribuzione

Premessa

Tutti usano, a proposito e a sproposito, il termine democrazia, e tutti se ne vogliono appropriare ritenendosi sempre più democratici degli altri. Eppure, negli ultimi anni il dibattito pubblico su questo tema, a mio modo di vedere, si è progressivamente impoverito, riducendosi spesso a una contrapposizione tra schieramenti o, peggio, a una tifoseria. Eppure, se si vuole affrontare seriamente il tema, è necessario spostare l’attenzione su una questione fondamentale del processo democratico e cioè su come è organizzato il potere.

La democrazia, infatti, non è solo un principio astratto fondato sulla partecipazione genericamente intesa. Essa è, prima di tutto, una configurazione concreta del potere decisionale. E da questa configurazione dipende la possibilità reale – non dichiarata – dei cittadini di incidere sulle scelte collettive.

Due dimensioni del potere: orizzontale e verticale

Per comprendere il funzionamento di un sistema democratico, è utile distinguere due dimensioni fondamentali.

La prima è quella orizzontale, che riguarda la distribuzione del potere tra legislativo, esecutivo e giudiziario. Si tratta di una distinzione ormai classica, ma spesso data per scontata. In realtà, il punto decisivo non è tanto la separazione formale quanto quella sostanziale: quanto questi poteri sono realmente indipendenti? Quanto sono in grado di esercitare un controllo reciproco?

La seconda dimensione è quella verticale, meno discussa ma altrettanto cruciale. Qui il tema riguarda la distribuzione del potere tra i diversi livelli territoriali: dalle comunità locali fino allo Stato e alle istituzioni sovranazionali.

È quindi anche su questo secondo asse che si gioca una parte rilevante della qualità democratica di un sistema. Più il potere è vicino ai cittadini, più aumenta la possibilità di partecipazione effettiva. Ma questa affermazione, apparentemente semplice, nasconde una questione molto più complessa.

Il nodo decisivo: potere originario o potere derivato?

Non basta dire che il potere è distribuito. Occorre capire in che modo lo è. Un conto è avere livelli istituzionali dotati di potere originario, cioè riconosciuto e garantito come proprio, non subordinato a un altro livello. Un altro conto è avere livelli che esercitano un potere derivato, cioè delegato da un centro che mantiene la facoltà di modificarlo o revocarlo.

Questa distinzione è spesso trascurata nel dibattito pubblico, ma è fondamentale. In un sistema fondato su poteri derivati, la partecipazione è sempre condizionata: esiste finché il centro la consente. In un sistema fondato su poteri originari, invece, la partecipazione è strutturale, perché il potere è radicato nei diversi livelli istituzionali.

Da questo punto di vista, il principio di sussidiarietà assume un significato preciso: non si tratta semplicemente di “avvicinare” le decisioni ai cittadini, ma di riconoscere che alcuni livelli di governo devono essere titolari originari del potere, non meri esecutori di decisioni altrui.

Senza risorse, il potere è una finzione

C’è poi un ulteriore elemento che rende spesso illusoria la distribuzione del potere: le risorse.

Un livello istituzionale può avere competenze formalmente rilevanti, ma se non dispone delle risorse per esercitarle, quella competenza resta vuota. In questo senso, parlare di autonomia senza parlare di autonomia finanziaria significa costruire una finzione istituzionale. Il potere, per essere reale, richiede quindi coerenza tra tre dimensioni:

• competenze

• responsabilità

• risorse

Quando queste tre dimensioni non sono allineate, si produce una distorsione che indebolisce non solo l’efficacia dell’azione pubblica, ma anche la qualità della democrazia.

Modelli a confronto: non tutte le democrazie sono uguali

Se si osservano alcuni paesi europei, emergono differenze significative proprio in relazione a questi elementi.

L’Italia è formalmente uno Stato regionale, ma presenta forti tratti di centralizzazione. Le autonomie territoriali sono spesso caratterizzate da poteri derivati e da una limitata autonomia finanziaria. Questo riduce la capacità dei territori di incidere realmente sulle politiche.

La Germania rappresenta un modello di federalismo cooperativo, in cui i Länder dispongono di poteri originari, ma operano all’interno di un sistema fortemente integrato. Qui la distribuzione del potere è più equilibrata, anche se non priva di tensioni.

L’Austria presenta una struttura federale più debole, con una distribuzione del potere meno incisiva rispetto al caso tedesco.

La Svizzera costituisce probabilmente il caso più avanzato: i cantoni dispongono di poteri originari e di un’elevata autonomia fiscale, accompagnata da strumenti di democrazia diretta che rafforzano ulteriormente la partecipazione.

Il Regno Unito, infine, pur avendo introdotto forme di devoluzione, resta uno Stato unitario. I poteri territoriali sono concessi e, in quanto tali, revocabili.

Quale modello è più democratico?

Se si assume che la democrazia coincida con la possibilità effettiva di partecipazione, allora il criterio di valutazione diventa chiaro: è più democratico il sistema che distribuisce il potere in modo originario, lo rende prossimo ai cittadini e lo dota di risorse adeguate.

Sotto questo profilo, i sistemi federali più avanzati – e in particolare quello svizzero – appaiono più coerenti con un’idea sostanziale di democrazia.

Questo non significa che esista un modello perfetto. Ogni sistema deve confrontarsi con un equilibrio complesso tra partecipazione, efficienza e coesione. Tuttavia, è difficile sostenere che un sistema fortemente centralizzato possa garantire livelli elevati di partecipazione reale.

Il caso italiano: riforme costituzionali e distribuzione del potere

Se si osserva il dibattito italiano degli ultimi trent’anni, emerge con chiarezza un dato: il confronto sulle riforme istituzionali è stato intenso, ma raramente fondato su un criterio analitico esplicito. Eppure, tutte le principali riforme sottoposte a referendum possono essere lette in modo sistematico se si adotta una chiave interpretativa semplice e rigorosa: come incidono sulla distribuzione del potere, in senso verticale e orizzontale?

È a partire da questo criterio – e non da appartenenze politiche – che è possibile valutarle.

1. La riforma del Titolo V (2001): una distribuzione verticale incompiuta

La riforma approvata nel 2001 rappresenta il tentativo più esplicito di redistribuire il potere in senso verticale. Con la riscrittura del Titolo V, viene introdotta un’idea di Repubblica non più centrata sullo Stato, ma composta da una pluralità di livelli istituzionali. Il principio di sussidiarietà viene formalmente riconosciuto e le autonomie territoriali acquisiscono uno spazio costituzionale più ampio.

Sotto questo profilo, la direzione è chiara: avvicinare il potere ai cittadini. Tuttavia, se si applica il criterio più stringente della distinzione tra potere originario e potere effettivo, emergono subito i limiti della riforma. La distribuzione delle competenze non è accompagnata da un assetto altrettanto chiaro:

• nei meccanismi di coordinamento tra livelli di governo,

• e, soprattutto, nella piena attuazione dell’autonomia finanziaria.

Il risultato è una configurazione in cui il potere appare distribuito sul piano formale, ma resta spesso condizionato nella sua capacità operativa. In altri termini: il 2001 segna un avanzamento sul piano del principio, ma lascia irrisolto il nodo della effettività del potere distribuito.

2. La riforma del 2006: più autonomia territoriale, ma tensione sull’equilibrio orizzontale

La riforma del 2006 si colloca, almeno in parte, nella scia del 2001, cercando di rafforzare ulteriormente il ruolo delle autonomie territoriali.

L’idea di un “Senato federale” e l’attribuzione di maggiori competenze alle Regioni, anche in settori strategici, vanno nella direzione di una più marcata distribuzione del potere in senso verticale.

Se l’analisi si fermasse qui, il giudizio sarebbe relativamente lineare. Ma la riforma introduce anche un secondo elemento, meno evidente ma decisivo: una significativa trasformazione della forma di governo, con un rafforzamento del ruolo del Primo ministro e una maggiore concentrazione della direzione politica. Qui emerge una tensione interna alla riforma:

• da un lato, maggiore distribuzione del potere tra Stato e territori,

• dall’altro, maggiore concentrazione del potere sul piano orizzontale.

Questa doppia traiettoria produce un assetto difficilmente leggibile in modo coerente. Non si tratta né di un modello chiaramente federalista né di un modello esplicitamente centralista. Piuttosto, si tratta di una riforma ibrida, che distribuisce il potere in una dimensione mentre lo concentra in un’altra. Ed è proprio questa mancanza di coerenza sistemica che ne ha probabilmente indebolito la tenuta complessiva.

3. La riforma del 2016: il ritorno al centro

La riforma proposta nel 2016 si muove in una direzione diversa. Pur presentandosi come intervento volto a semplificare il sistema istituzionale, essa interviene in modo significativo sul rapporto tra Stato e autonomie territoriali, riducendo gli spazi di competenza regionale e rafforzando il ruolo del centro.

In questo caso, la logica è più lineare rispetto al 2006: si tratta di una ri-centralizzazione del potere, motivata dall’esigenza di ridurre conflitti di competenza e aumentare l’efficienza decisionale. Il problema, tuttavia, è che questa operazione venne condotta senza affrontare in modo adeguato il nodo della partecipazione e della prossimità decisionale. In termini analitici:

• si rafforza il centro,

• ma non si costruiscono meccanismi alternativi di partecipazione.

Il risultato è uno spostamento dell’equilibrio complessivo verso una configurazione meno distribuita del potere.

4. Il referendum sulla giustizia (2026): una distribuzione apparente?

L’ultima consultazione referendaria introduce un tema diverso, perché non riguarda la distribuzione del potere in senso verticale, ma l’equilibrio tra i poteri dello Stato. La riforma interviene sull’ordinamento della magistratura, introducendo:

• la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri,

• la creazione di due distinti organi di autogoverno,

• un nuovo assetto della giurisdizione disciplinare.

A prima vista, questa operazione può essere interpretata come una forma di distribuzione del potere: separare significa differenziare, e differenziare può sembrare sinonimo di equilibrio. Ma questa lettura, se non approfondita, rischia di essere fuorviante. La questione, infatti, non è se il potere venga diviso, ma come viene ridisegnato l’equilibrio complessivo. Nel caso specifico, la riforma:

• interviene su un solo lato del sistema (la magistratura),

• modifica i meccanismi di autogoverno,

• ridefinisce il rapporto tra organi interni e sistema politico.

Il punto critico non è tanto la separazione in sé, quanto il fatto che questa separazione non appare accompagnata da un rafforzamento simmetrico dei contrappesi. Il rischio, quindi, è quello di una redistribuzione squilibrata del potere, che può tradursi in un indebolimento dell’equilibrio tra i poteri piuttosto che in un suo rafforzamento. In questo senso, la riforma è stata presentata come distributiva, ma poteva, per come concepita, produrre effetti concentrativi indiretti.

Una lettura d’insieme: il problema non è l’assenza di riforme, ma la loro incoerenza

Se si osservano queste quattro esperienze nel loro insieme, emerge un elemento comune. Il problema italiano non è l’assenza di riforme. È l’assenza di un criterio.

Negli ultimi trent’anni, infatti, i tentativi di riforma ci sono stati, ma senza che questi fossero supportati da una domanda guida per uscire da approcci ideologici e provare, invece, a ragionare secondo criteri di razionalità fondati sui valori: come deve essere distribuito il potere in una democrazia, se si vuole costruire veramente un sistema democratico?

Il risultato è un sistema costruito per stratificazione, non per progetto: un equilibrio instabile, in cui convivono spinte opposte – centralizzazione e decentramento – senza una reale visione d’insieme. Le riforme, infatti, si sono mosse:

• talvolta nella direzione della distribuzione del potere,

• talvolta in quella della sua concentrazione,

• spesso combinando entrambe le logiche senza una chiara integrazione e coerenza interna.

Da ciò emerge un sistema che fatica a trovare un equilibrio stabile. Ed è proprio qui che il riferimento alla distribuzione del potere – intesa in modo rigoroso, come combinazione di poteri originari, prossimità decisionale, autonomia reale (anche finanziaria), equilibrio tra i poteri può offrire una chiave di lettura più solida rispetto a quelle, spesso ideologiche, che hanno dominato il dibattito pubblico.

Il federalismo non è una etichetta, è il modo più adatto per tornare a parlare di potere

Forse uno dei problemi principali è proprio il linguaggio. Il termine “federalismo” è diventato per molti, nel tempo, un’etichetta ideologica, che suscita reazioni immediate (anzi non ne suscita affatto) ma spesso poco informate. Parlare di potere, invece, consente di riportare il dibattito su un terreno più concreto.

• Chi decide?

• A quale livello?

• Con quali risorse?

• Con quali margini di autonomia?

Sono queste le domande che definiscono la qualità di una democrazia. E sono queste le domande su cui sarebbe necessario riaprire un confronto serio, capace di andare oltre le semplificazioni e le contrapposizioni di parte.

Una posizione esplicita

Se la democrazia è partecipazione, allora non può che essere anche distribuzione sostanziale del potere e questo, anche se non è chiaro ai più, porta a privilegiare la costruzione di un sistema federalista, o federale che dir si voglia.

Non una distribuzione apparente, basata su deleghe revocabili, ma una distribuzione reale, fondata su poteri originari, responsabilità chiare e risorse adeguate. Questo implica una visione dello Stato non come centro che “concede” autonomia, ma come sistema articolato di livelli istituzionali tra loro interdipendenti.

È una visione esigente, perché richiede competenze, responsabilità e capacità di coordinamento. Ma è anche l’unica che consente di trasformare la democrazia da principio dichiarato a pratica effettiva.